La Fundación del Colegio de CPA tuvo la iniciativa de realizar en el 2004 un Estudio de los Impuestos al Consumo en Puerto Rico. Este estudio brindaría a los poderes Ejecutivo y Legislativo alternativas de sistemas tributarios viables en Puerto Rico que permitieran (1) un incremento de recaudos proveniente de un número mayor de contribuyentes que aportarían al fisco y (2) que a la vez promoviera la equidad social y fiscal. En el estudio se evaluaron varios sistemas tributarios de impuestos al consumo, sus ventajas y desventajas, considerando en especial los aspectos administrativos.
El informe de la Fundación se nutrió de estudios sobre el ambiente local preparados por los destacados economistas Fernando Zalacaín y Ramón Cao. El estudio se benefició, además, del trabajo y la experiencia en el ámbito internacional de los consultores y profesores, Robert Conrad, James I. Owens, J. Thomas Hexner y Donald Lubick. Colaboró también, un grupo de destacados CPA locales y funcionarios del Departamento de Hacienda.
En el estudio se evaluaron alternativas y modalidades de sistemas tributarios a fin de identificar aquellos con más posibilidad de implantarse en Puerto Rico, de acuerdo con nuestro quehacer económico, político y social y teniendo como norte inalterable la equidad tributaria. Era una consideración importante además que el costo administrativo fuera razonable y que se fomentara el desarrollo del sector empresarial local.
Las opiniones de nuestros consultores coincidieron en cuanto al beneficio para Puerto Rico de moverse a un sistema tributario anclado en un impuesto sobre el consumo como motor principal de los recaudos para el fisco. Sin embargo, no hubo consenso en cuanto al tipo de sistema, quedando el impuesto al valor añadido (IVA) y el impuesto sobre las ventas al detal (IVD) en bandos contrarios, aun cuando el bien común de la sociedad es la meta de ambos. Por lo tanto, en el estudio de la Fundación se analiza ambas vertientes para identificar la alternativa que se considerara que mejor armonizaba los intereses del Estado y el sector privado.
El Comité para el Estudio del Impuesto sobre el Consumo del CCPA recomienda que se exima del impuesto al consumo a las medicinas que solamente se pueden adquirir por receta médica y a los alimentos no procesados. Además, de acuerdo con las mejores prácticas de administraciones tributarias internacionales, se deben de excluir del gravamen los sectores agrícolas y financieros.
Luego de ponderar particularmente las cualidades de los impuestos al consumo bajo análisis, aun cuando se reconoce una capacidad recaudadora superior al IVA, en circunstancias similares, el estudio recomienda el IVD para sustituir el arbitrio general primordialmente por ser más simple de administrar e implantar, por su capacidad adecuada de recaudos y porque agiliza el tráfico comercial, imponiéndole menos trabas y obligaciones a los comerciantes, en comparación con un IVA o el arbitrio general.
La pérdida media causada por fraude y abuso ocupacional informada por los participantes es de 2.2% de los ingresos brutos. Este porcentaje es bastante significativo si consideramos que los participantes informaron ventas promedio de $27,900,000, lo que resultaría en una pérdida media de $613,800. Sin embargo, no todas las compañías/entidades están cobijadas con una póliza de fidelidad y aquellas que lo están, casi la mitad de éstas, su cubierta de seguros no fue suficiente para cubrir la pérdida. Nuestra recomendación es que se evalúe la posibilidad de adquirir una póliza de fidelidad con cubierta adecuada.
El Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ELA) al igual que el Gobierno FederaI ha tenido un interés a largo plazo de estimular la actividad económica en la Isla. Sumado a los incentivos del Código de Rentas Internas Federal el ELA ha extendido amplios incentivos contributivos locales. Por más de 60 años en la Isla se han ofrecido incentivos que han promovido un notable desarrollo industrial y progreso. El sistema actual de incentivos está encabezado por la Ley Núm. 135 de 2 de diciembre de 1997, conocida como Ley de Incentivos Contributivos del Puerto Rico (Ley de Incentivos), que expira el 30 de junio de 2008.
En un esfuerzo conjunto entre el sector público y el sector privado, se organizó un grupo de trabajo al que se llamó Comité Timón para que trabajara en una propuesta para una Nueva Ley de Incentivos que mantuviera y reforzara la competitividad de Puerto Rico en los mercados internacionales y asistiera en el desarrollo económico de la Isla.
Este Comité Timón, conforme a su mandato de desarrollar una propuesta para una nueva Ley de Incentivos, nombró un Comité Técnico, el cual dio forma y estableció su plan de trabajo, lo que incluyó reuniones plenarias e sectoriales, organización de grupos de trabajo y análisis de propuestas presentadas por representantes de ambos sectores, público y privado. Estos trabajos concluyeron con la formulación de una serie de propuestas contenidas en el P. de la C. 4350.
Según se desprende de la Exposición de Motivos de la medida, ¨Puerto Rico enfrenta un momento histórico de grandes retos. Su posición competitiva frente a otras jurisdicciones en la atracción de inversión de capital se ha visto socavada por circunstancias externas e internas. Las economías emergentes son cada vez más agresivas y efectivas en sus esfuerzos de atracción de capital. Los avances en las áreas de tecnología, informática, comunicaciones, biotecnología, robótica y energía renovable, entre otras, han cambiado el interés de los inversionistas y las destrezas requeridas al capital humano. El aumento en los costos energéticos y los costos de hacer negocios en Puerto Rico, en general, perjudican nuestra competitividad.¨
Se establece, además, que la propuesta recoge las bondades de la Ley Núm. 135 y amplía la definición de negocio elegible para reconocer la importancia de la industria de servicios, basada cada vez más en conocimiento, e impulsar de esa manera a la industria local. Además, establece un sistema de tasas contributivas fijas, calibradas para atender la permanencia y estabilidad de las empresas existentes, responder a la creciente competencia mundial, y proteger la base fiscal de Puerto Rico de manera equitativa. Por otro lado, incluye un ofrecimiento de alternativas contributivas para fomentar inversiones estratégicas y aumentar la aceleración de la economía y se proveen mecanismos para reducir la fricción innecesaria e incertidumbre entre los inversionistas y los municipios. Asimismo, la Nueva Ley establece el Fondo de Desarrollo y aumenta sus recursos para incrementar su impacto.
Con el propósito de efectuar un análisis de las propuestas para determinar y sustentar la validez y razonabilidad de las iniciativas principales, se encomendó a la Fundación del Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico a que interviniera en el proceso de validación. La Junta de Síndicos de la Fundación estableció un Comité Evaluador para trabajar con este asunto.
Para cumplir con dicha encomienda, se identificaron y evaluaron, en términos generales, las principales jurisdicciones de mayor competitividad y crecimiento que representarían para Puerto Rico los competidores más cercanos, comprometidos y agresivos. También se evaluaron aspectos específicos de nuestro principal competidor, Irlanda, y el desarrollo de su estructura de atracción y retención de capital e inversión para promover la actividad productiva, motor de la economía del país.
En términos generales, las tasas contributivas y el impacto contributivo de operar en una jurisdicción es uno de los criterios más importantes que las empresas han considerado como parte del análisis de costos de operar en una jursidicción. Puerto Rico no es una jursidicción de bajos costos operacionales. Nuestro capital humano y costos energéticos, por ejemplo, son considerablemente altos en comparación con esas otras jurisdicciones competidoras, por lo cual el impacto contributivo para una empresa podria ser a la postre el factor determinante en la decisión de establecerse Puerto Rico o retener una operación ya establecida en Puerto Rico. Por otro lado, se hizo notar que la única jurisdicción entre las de mayor competitividad mencionadas en secciones anteriores que tiene un impuesto de la naturaleza de una patente municipal es Puerto Rico.
Se reconocio que jurisdicciones como Irlanda y Singapur han establecido tasas contributivas estatutarias mayores que la tasa más alta de Puerto Rico. Sin embargo, los beneficios que otorgan de caso a caso pueden lograr que la tasa efectiva baje inclusive a 0% en cada jurisdicción. Se establecio que existia un compromiso abierto de Irlanda para mantener las tasas contributivas más bajas aún a pesar de la presión que recibia por parte de la Unión Europea. En el caso de Singapur, el compromiso del gobierno no sólo concede tasas efectivas más bajas sino que también ofrece la infrestructura necesaria para la industria así como el talento y los recursos humanos necesarios. Inclusive, para el año del estudio (2008) Singapur redujo aun mas las tasas contributivas a corporaciones en general. Un factor notable sobre Singapur fue que, en el aspecto de dirección del Estado, este país operaba prácticamente bajo una dictadura de facto. Eso, entre otras cosas, promovia una continuidad de las inicitivas de desarrollo aun cuando eran evaluadas constantemente.
De acuerdo a las tendencias y recomendaciones a nivel mundial para promover el crecimiento económico con énfasis en mecanismos de mercado, con esta nueva ley de incentivos industriales Puerto Rico se reposicionaría en la arena internacional como un competidor serio y comprometido en atraer nuevas y mejores actividades económicas y de producción. El costo al erario, si alguno, (lo que el fisco estatal ‘pudiera’ dejar de percibir en impuestos) habría de verse como una inversión a mediano y largo plazo para fomentar nueva actividad productiva que redundara en un efecto multiplicador a lo largo de todo el espectro económico. La clave de la competitividad es ofrecer toda una gama de incentivos contributivos y no-contributivos a tono con las necesidades de los mercados y las empresas de forma que podamos reactivar nuestra economía en todos los niveles y reposicionar a Puerto Rico en una mejor y más competitiva posición estratégica.
Existe consenso al señalar que Puerto Rico seguirá dependiendo de los incentivos contributivos en vista de que por ciertas circunstancias la Isla está en desventaja al realizar análisis de costo de operaciones en la Isla y la calidad del ambiente empresarial. Además, los estudios y grupos consultados reconocen las limitaciones fiscales con las que cuenta el Gobierno del ELA que le limitan a su vez, ofrecer subsidios y ayudas en efectivo.
En términos generales, y considerando todo lo anterior, hubo consenso para recomendar que Puerto Rico debía establecer metas de desarrollo económico para incluir a la misma en la economía global del conocimiento, diversificar su economía, promover la acumulación del capital local y la exportación, agilizar los procedimientos burocráticos, reducir la complejidad del sistema fiscal y del gobierno, modernizar la infraestructura, mejorar la capacitación del capital humano y reducir el costo de la energía, entre otros.
Se estableció que el proyecto de ley bajo evaluación (P. de la C. 4350) recogía estos elementos. Se consideró como un proyecto novel que ofrecía nuevos beneficios a las empresas locales, definiéndolos con mayor precisión, otorgando tasas contributivas competitivas, promoviendo proyectos estratégicos específicos, otorgando créditos a la inversión y ofreciendo beneficios para reducir el costo de energía. Por otro lado, muchas actividades nuevas son de eslabonamiento y se identifican como oportunidades para el empresario local. Ello es novel ya que en el pasado no podían necesariamente aprovecharse del beneficio. Al cualificar esas actividades se motiva a efectuar ciertas inversiones que reducen la carga contributiva. De igual manera, se protege al inversionista existente.
La propuesta ley tendría suficientes elementos para atraer nuevas empresas, mantener las existentes y hacer que Puerto Rico mantuviera y ampliara su competencia como un lugar atractivo para establecer operaciones. Considerando que el proyecto iba dirigido a nueva inversión, el estudio arrojó que el impacto en el fisco no debía ser significativo en el corto plazo, y en el mediano y largo plazo el fisco se vería beneficiado por la atracción de esa nueva actividad.
La visión de la Fundación del Colegio de CPA sobre una Reforma Contributiva es una integral, en la cual se aspire a lograr una eficiencia y justicia contributiva en el marco de una política de desarrollo económico.
La Fundación comenzó un Estudio para una Reforma Contributiva Integrada como ancla para un Desarrollo Económico. Este estudio se completaría en varias fases.
En el periodo 2008-2009 la Fundación del Colegio de CPA le encomendó a Advantage Business Consulting la primera fase del Estudio sobre una Reforma Contributiva Integrada que incluyó dos aspectos claves del sistema contributivo de Puerto Rico: (1) Examinar la efectividad del IVU aprovechando la información acumulada desde su implantación; y (2) Hacer un inventario de incentivos contributivos para actividades económicas y proveer un marco conceptual para su evaluación.
Para realizar el análisis se utilizaron datos del Departamento de Hacienda, la Compañía de Comercio y Exportación y el Banco Gubernamental de Fomento. La parte principal del análisis se basó en correlacionar datos de recaudos del IVU al nivel estatal y municipal con información de ventas al detalle agregada y por clasificación industrial SIC.
Los datos mostraban que los recaudos del IVU estatal habían sido bastante estables desde el inicio, lo cual es un atributo deseable. Los recaudos se habían mantenido en alrededor de $95 millones por mes, aunque en los primeros siete meses del año fiscal 2008-2009 bajaron a $92.6 millones por mes. Los recaudos también tienen un patrón marcado de estacionalidad, con picos fuertes en el mes de diciembre, como es de esperarse dado que es el mes de mayor volumen de ventas al detalle.
Las diez categorías industriales que más recaudos generaban (por clasificación NAICS) eran responsables del 80% de todos los recaudos estatales.
Los recaudos también exhibían una fuerte concentración geográfica. Los cinco municipios de mayor recaudo captaban más de la mitad del total de recaudos municipales. Los diez municipios principales, a su vez, recibían casi el 70% del total del recaudo.
Por lo menos en el primer año completo de vigencia del IVU, no hubo evidencia de que el impuesto hubiera contribuido a desplazar la estructura contributiva hacia una más basada en el consumo que en el ingreso. En el año fiscal 2007-2008, los impuestos al consumo fueron 21.5% de los ingresos al Fondo General del Estado Libre Asociado, y 23 .7 en total.
Utilizando datos del recaudo estatal del IVU con la tasa de 5.5% aplicado a la base de ventas al detalle—que es el componente más grande de la base—se encontró que el factor de captación para el periodo de estudio era bastante menor que el 60% – 65% que se menciona generalmente. Para los 19 meses de diciembre de 2006 a junio de 2008, el factor calculado de captación fue de 52%. Solamente en los meses de diciembre, cuando las ventas alcanzan su pico estacional, se obtuvo un factor de captación cercano al 60%.
Se examinó también el comportamiento de los recaudos a nivel municipal y no se detectó ninguna explicación que pueda revelar un patrón geográfico de evasión o de fallas de fiscalización del IVU.
En el abordaje del segundo tema del estudio, se encontró que existen por lo menos 100 disposiciones específicas de incentivos contributivos para no menos de 38 categorías de actividades económicas.
Los autores propusieron un procedimiento de cuatro filtros para evaluar cuáles de los incentivos existentes se podían y debían descontinuar. Cabe aclarar que los incentivos en cuestión no incluyen los que están designados por leyes especiales para la manufactura y el turismo, sino la larga lista de otros incentivos insertados en el Código de Rentas Internas y algunas leyes especiales.
